En las últimas dos décadas, impulsados por la exigencia de justicia de miles de familias y de organizaciones civiles, se han creado en México diversos mecanismos y leyes para erradicar las violencias contra las niñas, adolescentes y mujeres adultas. Dos de ellos son el Protocolo Alba y la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM). Sin embargo, según las observaciones de especialistas acerca de su implementación, se ven debilitados debido a la falta de análisis de contexto, evaluación y presupuesto desigual.
El Protocolo Alba funciona como un mecanismo que se activa para la búsqueda inmediata de mujeres y niñas desaparecidas. La Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres reúne un conjunto de acciones para garantizar la seguridad de mujeres y niñas. Ante el aumento en los feminicidios de niñas y mujeres adultas, señalado por observatorios e informes ociales, cobra importancia que todos los estados de la República implementen ambos instrumentos, que son resultado de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
No obstante, aunque existen múltiples programas, mecanismos y protocolos, todavía ocurren desapariciones y feminicidios de mujeres menores de edad en los que no se activa ninguno de estos y se maniesta la impunidad. Patricia, de 15 años de edad, salió de su casa el domingo 20 de octubre de 2019 en Las Choapas, al sur de Veracruz, rumbo a un cibercafé para hacer sus tareas de secundaria. Las horas pasaron y ella no regresó a su hogar, por lo que su familia acudió a interponer la denuncia ante las autoridades. Al día siguiente, a través de una cuenta de Facebook, a nombre de Patricia, enviaron un mensaje a sus familiares informándoles que había decidido irse de casa y que no la buscaran. El perl de Facebook, abierto un día después de que Patricia desapareciera, alarmó a sus seres queridos. Convencidos de que ella nunca hubiera huído de casa, decidieron emprender la búsqueda ellos mismos. No se tiene constancia de que la Alerta AMBER o el Protocolo Alba hayan sido activados, a pesar de la denuncia por desaparición ante la Fiscalía General del Estado. El jueves 24 de octubre unas personas que buscaban leña en un terreno desolado encontraron a Patricia sin vida debajo de bolsas negras. La autopsia indicó que fue asesinada de un balazo el mismo día de su desaparición.
Patricia deseaba continuar estudiando y apoyar a su familia. Había comenzado a trabajar por las tardes como niñera y en labores del hogar, dejando las noches para hacer su tarea a pesar del cansancio. El crimen en su contra está marcado por la impunidad: a más de un año de su feminicidio, no hay detenido.
La Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim), destina recursos anualmente para atender la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres.
Pero estos no corresponden con los índices más altos de feminicidios que predominan en cada estado de la República. Por ejemplo, del año 2019 al 2020 se observa la mayor desproporción al respecto. En 2019, el monto para atender la Alerta de Violencia de Género fue de 101 millones 591 mil 328 pesos.
En ese momento, el estado que recibió más recursos fue Campeche, con 14 millones 65 mil 756 pesos. En contraste, al Estado de México le fueron asignados 2 millones de pesos; Veracruz, 6 millones y Puebla, 2 millones 151 mil pesos. En 2020, el presupuesto fue de 115 millones 503 mil 643 pesos. Oaxaca obtuvo la mayor asignación, con 20 millones 764 mil 870 pesos, junto con Morelos, que recibió 16 millones 917 mil 450 pesos: son las dos entidades que ese año tuvieron la mayor parte del subsidio.
En el sexto lugar, estuvo Veracruz, con 7 millones 24 mil pesos; en el séptimo, Puebla, con 6 millones 750 mil pesos y, en el décimo lugar, Estado de México, que recibió 5 millones 380 mil pesos. Cabe señalar que Ciudad de México, al 2020, no contaba con subsidios de la Conavim para la atención de la Alerta de Violencia de Género que fue declarada en 2019.
El destino de los recursos, según los lineamientos de la Secretaría de Gobernación (Segob), es prevención, educación, metodologías, en equipos multidisciplinarios, en la creación de cuerpos policíacos especiales y la generación de materiales didácticos. Depende de los estados concebir proyectos que, en esas modalidades, involucren integralmente a las instancias de gobierno y a los municipios señalados en las Alertas de Género. Araceli González Saavedra, representante de Equifonía Colectivo por la Ciudadanía, Autonomía y Libertad de las Mujeres A.C. en Veracruz, que se encarga de diseñar y establecer estrategias en salud, seguridad y justicia para el reconocimiento y ejercicio de los derechos de las mujeres, considera que el papel de los municipios se ve afectado por la asignación de presupuesto en el diseño e implementación de los proyectos: “Los municipios y los Ayuntamientos, sabemos que, dentro de los diferentes órganos de gobierno, son los que menos presupuesto reciben. El menor porcentaje de presupuesto público lo reciben los Ayuntamientos”, menciona. Por ejemplo, de los 212 municipios de Veracruz, 11 tienen activa la Alerta de Género por la violencia feminicida. El Estado de México tiene a 11 de sus 125 municipios con la Alerta vigente.
Por su parte, en Puebla, de sus 217 municipios, 50 recibieron la declaración de Alerta en 2019, después de que en 2017 fuera rechazada esta solicitud. En el caso de la Ciudad de México, en 2019 la declaración por alerta de género fue dictada para 9 de sus 16 alcaldías: Gustavo A. Madero, Azcapotzalco, Iztapalapa, Tlalpan, Xochimilco, Álvaro Obregón, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Venustiano Carranza. De estas 4 entidades, solo Puebla y Estado de México, desde 2019, tienen un programa para la atención de la Alerta de Género en sus municipios, según el informe del año 2020 de la Conavim. Sin embargo, pese a la existencia de estos instrumentos, los feminicidios se mantienen o, incluso, han crecido en estos estados. En el caso de Puebla, de acuerdo con el Observatorio de Derechos Sexuales y Reproductivos (Odesyr), para diciembre de 2020 los feminicidios en el estado aumentaron un 21 por ciento, en comparación con el año anterior.
Por su parte, el Estado de México aún es la entidad con más feminicidios en el país, tan solo considerando las cifras ociales del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Han pasado dos décadas del feminicidio del Campo Algodonero, en el que el Estado mexicano fue declarado responsable por las muertes, en 2001, de Esmeralda Herrera de 14 años, Laura Berenice Ramos, de 17, y Claudia Ivette González, de 20, quienes fueron encontradas sin vida en un campo algodonero en Ciudad Juárez, Chihuahua. Sus muertes dejaron al descubierto la crueldad contra niñas y mujeres y que el Estado mexicano era responsable por omisión y negligencia. “Los feminicidios son la culminación de un contexto de violencia, del abuso de poder, como la violencia en la familia y la desaparición.
Han pasado dos décadas del feminicidio del Campo Algodonero, en el que el Estado mexicano fue declarado responsable por las muertes, en 2001, de Esmeralda Herrera de 14 años, Laura Berenice Ramos, de 17, y Claudia Ivette González, de 20, quienes fueron encontradas sin vida en un campo algodonero en Ciudad Juárez, Chihuahua. Sus muertes dejaron al descubierto la crueldad contra niñas y mujeres y que el Estado mexicano era responsable por omisión y negligencia.
Pese a los reportes por desaparición, la búsqueda no fue inmediata, además de que hubo irregularidades en el procesamiento de la escena del crimen y las autopsias. La sentencia de 2009 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso conocido como Campo Algodonero, responsabilizó al Estado mexicano por la desaparición y muerte de las tres mujeres. Además de las omisiones, revictimización y discriminación ejercidas durante la investigación, se expuso la ausencia de políticas públicas para atender las violencias contra las mujeres. Ahora que existen diversos mecanismos vigentes para atender el problema, los homicidios de niñas y mujeres en razón de género siguen en aumento. Diversas violencias construyen las condiciones para que existan los asesinatos en razón de género. María Luz Estrada Mendoza, coordinadora del Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio (OCNF), expresa que: “Los feminicidios son la culminación de un contexto de violencia, del abuso de poder, como la violencia en la familia y la desaparición”.
Luz Estrada asegura que se tiene que revisar por qué sigue la ruta de impunidad y en dónde está la obstrucción de justicia, “nos la pasamos trabajando, discutiendo, generando los instrumentos, como son los protocolos, pero no se implementan y no tenemos mecanismos de supervisión”.
Sin evaluación Los mecanismos de evaluación aparecen muy poco en la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres. Durante el proceso, solo se requiere un análisis del contexto de los feminicidios al grupo de trabajo que determinará si se declara o no la Alerta de Violencia de Género. Luego de declarada, no se vuelve a solicitar que existan especialistas que investiguen las condiciones que favorecen la violencia contra niñas y mujeres.
La importancia de los análisis de contexto es que sirven para conocer adecuadamente la problemática y resolverla. Esto opina Araceli González Saavedra, de Equifonía A.C., quien habla de la experiencia en el estado de Veracruz. Explica que para atender la declaración de la Alerta de Violencia de Género, la Fiscalía General del Estado (FGE) creó la Unidad de Análisis: un grupo multidisciplinario para estudiar las carpetas de investigación por feminicidio sin resolver. “Sin embargo, son ya casi dos años de creada esta unidad y no sabemos si de sus estudios han derivado recomendaciones para acciones especícas y, dentro de esas acciones especícas, se tendría que considerar la violencia en contra de menores de edad, en contra de niñas, y los feminicidios que han ocurrido en ese rango de edad”, por lo que sostiene que este análisis serviría para establecer medidas especícas. Por ejemplo, el Proyecto para la Atención de la Declaratoria de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres en el Estado de Veracruz, presentado en mayo de 2018 por el gobierno estatal, arma haber cumplido sus objetivos en un cien por ciento. Pero los indicadores para medir el cumplimiento se expresan con el número de materiales didácticos producidos, así como la cantidad de lineamientos, programas y plataformas digitales elaboradas. Al respecto, Araceli González Saavedra apunta que no existen mecanismos de evaluación adecuados al implementar la Alerta de Violencia de Género. “Dentro de la declaratoria se establecen medidas, pero no se establecen indicadores. Pero, además, los indicadores que están establecidos en el primer documento son de resultado, pero no hay indicadores de proceso ni tampoco se establece una temporalidad clara”, expresa.
La falta de indicadores especícos ocurre en todo el país. Esto ha sido advertido en varias ocasiones. En el 2018, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), en conjunto con la Conavim y EUROsociAL+ (Programa de Cooperación para América Latina de la Unión Europea), publicó la evaluación realizada a la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres en México. En el informe consideraron que eran necesarios indicadores cualitativos, cuantitativos, concretos, signicativos, medibles y alcanzables.
Asimismo, señalaron que la Alerta de Violencia de Género no puede ser un procedimiento abierto indenidamente, por lo que se necesita establecer criterios para concluir una vez que se cumplan ciertas condiciones. De esta manera, podría atenderse lo que consideraron la principal falla: su ambivalencia.
A decir del informe, la Alerta de Violencia de Género en México es un instrumento que, por un lado, busca atender el feminicidio de manera urgente y, por otro lado, presenta soluciones e indicadores a largo plazo. El reporte de 2018, destaca que la Alerta ha permitido visibilizar la violencia de género y llevarla a la agenda pública, sin embargo, concluye: “Esa ambivalencia no ha sido resuelta y explica, en parte, la incoherencia de las medidas y de los indicadores, así como la frustración de algunos sectores de la sociedad frente a los resultados del mecanismo (…) El carácter de emergencia del mecanismo ha perdido sentido a lo largo de su implementación.”
La Conavim también realizó observaciones sobre la forma en que se evalúa la Alerta de Violencia de Género implementada en las entidades federativas. En 2020, la Dirección General Adjunta de Asuntos Jurídicos, Promoción de los Derechos Humanos y Atención a Víctimas de la comisión publicó un informe de seguimiento. Analizó el desempeño de la Alerta de Violencia de Género entre el 1 de diciembre de 2018 y el 30 de junio de 2020 e indicó que “ha presentado grandes complicaciones para que las entidades las cumplan y para que se evalúen sus resultados. Aún más, que estos se reejen en la disminución de los índices de violencia contra las mujeres”.
Por ejemplo, la Conavim señala los dictámenes de evaluación emitidos por el Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario (GIM), conformado por instituciones de gobierno, académicas y organizaciones civiles, coordinadas por la propia comisión en cada entidad federativa. De los 20 estados del país que tienen una alerta declarada, sólo 9 de ellos han recibido dictámenes por parte del GIM: Morelos, Chiapas, Veracruz, Sinaloa, Colima, San Luis Potosí, Guerrero, Nuevo León y Durango tienen, por lo menos, un dictamen emitido hasta ahora. Cabe mencionar que el Estado de México, que fue el primero en recibir la Alerta de Violencia de Género en el país (2015), no posee ningún dictamen del GIM a la fecha. El informe de la Conavim añade que “Hablando de las medidas y conclusiones que se deben seguir por los estados, del universo de las 632 recomendaciones, 362 no han sido evaluadas y tan solo el 1.9 % se tienen reportadas como cumplidas”.
A esto se suma que el 57.1 % de los procesos no han sido evaluados, por lo que hace un llamado a establecer instrumentos y parámetros comunes de evaluación desde los estados y la propia comisión. El reporte de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradir la Violencia Contra las Mujeres (Conavim) cierra destacando la necesidad de informes de contexto. “Se requiere de un monitoreo permanente sobre el territorio nacional para traducir la implementación de las acciones para el cumplimiento de las declaratorias de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres a una lectura con base a resultados”, maniesta. En relación con la importancia de un análisis permanente, Araceli González Saavedra, señala que: “Lo importante es que este estudio que hagan, este análisis, nos permita establecer medidas especícas partiendo de un diagnóstico mucho más preciso acerca de la problemática y aquellas características que tienen los feminicidios: aquellas condiciones que lo han favorecido a nivel social, institucional, familiar, para que se puedan actuar de manera mucho más precisa”.
La alerta que podría perder el rumbo La asociación civil Equifonía, representada por Araceli González Saavedra, se encuentra en Veracruz, que en el 2020, según cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), fue el estado con el segundo lugar a nivel nacional por número de feminicidios. En este contexto sostenido desde hace varios años, Equifonía A.C. solicitó la primera declaración de la Alerta de Violencia de Género en esa entidad.
El procedimiento se compone de cuatro fases en las que un grupo de trabajo analiza el problema y dicta medidas al gobierno estatal. Si en seis meses no las cumplió a cabalidad, se dicta la Alerta de Violencia de Género en la entidad. En el caso de Veracruz fue el 23 de noviembre de 2016 que se declaró este mecanismo. En total, de las 32 entidades federativas, 19 tienen un declaratoria de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres.
Estas alertas buscan atender la violencia feminicida, que es denida por el artículo 21 de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, como las conductas de odio y rechazo a las mujeres que, al no ser sancionadas por la autoridad o la sociedad, terminan en su muerte violenta. Esta declaración por violencia feminicida, se ha dado, además de Veracruz, en el Estado de México, Nuevo León, Chiapas, Morelos, Michoacán, Colima, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Nayarit, Guerrero, Jalisco, Zacatecas, Campeche, Oaxaca, Durango, Puebla y Ciudad de México. Si se consideran las alertas por agravio comparado, en esta lista Veracruz, Guerrero y Estado de México vuelven a gurar: los dos primeros, por violación a los derechos reproductivos y el último, por desaparición de niñas y mujeres.
Los estados del país que no tienen declarada una Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres son Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Querétaro, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Yucatán. No obstante, algunos estados tienen solicitudes de declaración en proceso: Chihuahua, Sonora y Tlaxcala. Zacatecas también está en proceso de solicitud para una segunda Alerta de Género. En el monitoreo de feminicidios de niñas y adolescentes, se encontró que Estado de México (39), Veracruz (17) y Puebla (13) son las entidades federativas con más casos, entre diciembre de 2018 y diciembre de 2020.
Si se consideran las cifras ociales de feminicidio —sin distinción de edad— del 2020, del SNSP, se tienen coincidencias con las posiciones que ocupan estos estados a nivel nacional: Estado de México y Veracruz ocupan el primer y segundo sitio, mientras que Ciudad de México tiene el tercero. En el monitoreo que se realizó para este reportaje, Ciudad de México tiene cinco casos de niñas y adolescentes asesinadas. Protocolo Alba, el previo que pudo evitarse Para complementar la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres se implementó en 2012 el Protocolo Alba para atender de forma inmediata la desaparición de menores de edad. Este Protocolo de Atención, Reacción, Coordinación y Colaboración con Autoridades, Órganos e Instituciones Federales, Estatales, Municipales en caso de Desaparición o No Localización de Niñas y Mujeres, debe activarse en los casos de niñas y adolescentes, junto con otros mecanismos de búsqueda vigentes.
Así lo indican los acuerdos de implementación en los estados por el principio de interés superior de la niñez, y el Acuerdo SNBP/002/2020, publicado en el Diario Ocial de la Federación el 6 de octubre de 2020. Este acuerdo declara que Protocolo Alba, Alerta Amber y el Protocolo Homologado para la Búsqueda de Personas Desaparecidas y No Localizadas, son complementarios. En el mes de diciembre de 2020, de las 32 entidades de la República Mexicana, 20 habían implementado el Protocolo Alba: Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. La puesta en marcha del Protocolo Alba ha sido tan diversa como irregular.
Sin manuales o lineamientos homologados, cada entidad ha publicado acuerdos que dieren en principios rectores, en deniciones e incluso algunos carecen de guías para su aplicación. Al momento, solo Puebla tiene, además de un acuerdo y lineamientos, un Plan Estatal para la implementación de este mecanismo. Una muestra de esta disparidad se observa en los conceptos utilizados para la aplicación del protocolo. Por ejemplo, el Estado de México y otros consideran en sus glosarios “NNA” (niños, niñas y adolescentes) y “persona desaparecida”. En contraste, estados como Puebla y Veracruz, distinguen entre “Niña”, “Adolescente” y “Mujer”, además de “persona desaparecida”. En este abanico de conceptos, solo Jalisco considera “Mujer transgénero” dentro de su Protocolo Alba.
En el monitoreo de feminicidios de menores de edad, realizado para este reportaje del 01 de diciembre de 2018 al 31 de diciembre de 2020, se encontraron 164 casos. Del total, 55 niñas y adolescentes fueron asesinadas al interior de sus hogares y en la mayoría de casos por sus propios familiares. Se encontró también que 28 niñas y adolescentes habían sido reportadas como desaparecidas ante las autoridades unos días antes de ser encontradas sin vida en calles, brechas o lotes baldíos. En varias entidades se observó que cuando niñas y adolescentes habían desaparecido, se activó la Alerta AMBER o las alertas de la Comisión Estatal de Búsqueda. Sin embargo, el Protocolo Alba nunca se llevó a cabo como parte del proceso de búsqueda. En México, la Alerta AMBER se implementó en el año 2012 y es un sistema de noticación de menores de edad desaparecidos que debe dar prioridad a su pronta localización y elimina la espera de 72 horas para iniciar la búsqueda. AMBER es un acrónimo en inglés de America’s Missing: Broadcasting Emergency Response, pero históricamente hace referencia al caso de una niña de 9 años llamada Amber Hagerman. En la práctica, para la búsqueda de niñas y adolescentes, las autoridades recurren a la Alerta AMBER sin aplicar también el Protocolo Alba, como lo constatan la historia de Elsy Michelle de 12 años, caso en el que se activó de forma rápida la Alerta AMBER, pero no así el Protocolo Alba; y el caso de Giselle de 11, en el que la Alerta AMBER se activó 43 horas después de la última vez que la vieron y el Protocolo Alba nunca guró.
En Tala, Jalisco, el domingo 16 de agosto del 2020 la mamá de Elsy llegó a la comisaría a reportar la desaparición de su hija. La niña de 12 años, había salido de su casa a las 17:00 horas aproximadamente, en una colonia a las orillas de Tala para recoger el cargador de un celular en el rancho Los Conejos, del cual era propietario su padrastro. Después del trayecto para buscar el cargador, no volvieron a saber de ella hasta las 23:40 horas, cuando policías municipales encontraron su cuerpo en una parcela que se utiliza para sembrar caña. Estaba desnuda, con la ropa interior abajo.
El reporte forense indica que fue violada y asxiada. El hombre que la asesinó era conocido y vecino de la familia. En entrevista para este reportaje, la persona del área de búsqueda del gobierno de Tala, relata que activó la Alerta AMBER porque así lo marcan sus procesos cuando se reporta la desaparición de una mujer menor de edad, sin embargo no tienen conocimiento de la obligación de aplicar también el Protocolo Alba.
La omisión se repite en el caso de Giselle, de 11 años de edad, quien vivía en Chimalhuacán, Estado de México. Salió de su casa entre las 10:00 y 10:30 horas del sábado 19 de enero de 2019 para ir al cibercafé que siempre iba, con la La Güera, a 10 minutos de su casa. Pero se encontró el establecimiento cerrado y decidió ir al negocio de Roberto Buendía, de 51 años. Las cámaras de seguridad, que él mismo había instalado sobre la avenida y afuera de su negocio, captaron a Giselle entrar por el portón negro, caminar por el pasillo e ingresar al ciber. En el sitio, detrás de una cortina que dividía el establecimiento de su casa, Roberto abusó sexualmente de ella y la asesinó. Miriam, mamá de Giselle relata que cuando ella y su esposo Rigoberto regresaron a casa por la tarde, después de trabajar, la buscaron con amigos y familiares y en varios ciber de la zona.
Alrededor de las 5 de la tarde de ese sábado, Miriam y Rigoberto entraron al cibercafé del feminicida, quien les aseguró no haber visto a ninguna niña y que abrió hasta la 1 de la tarde. Miriam le pidió a Roberto ver las grabaciones de sus cámaras, pero él contestó que no se podía porque grababan en tiempo real y no contaban con disco duro. A las 10 de la noche del sábado 19 de enero, familiares y amigos acudieron al Ministerio Público de Chimalhuacán Centro. Los papás de Giselle tuvieron que esperar alrededor de 6 horas para ser atendidos.
“Cuando por n nos atienden, que fue entre 3 y 4 de la mañana, nos pidieron nuestros datos, yo recuerdo haber llevado la credencial de sexto año de primaria de Gis, de donde sacaron la foto para lanzar la Alerta AMBER”. Sin embargo, las autoridades les dijeron que por ser ya domingo no podían lanzar la Alerta, porque era día inhábil y la Alerta AMBER comenzó a circular a partir del lunes 21 de enero de 2019: 43 horas después de la última vez que vieron a Giselle. “Al ver que tuvieron ¡esa poca madre! empezamos a hacer ruido”.
Familiares, amistades y vecinos pegaron carteles, organizaron brigadas de búsqueda y también marchas. “Si nosotros no hubiéramos buscado a Giselle, las autoridades nunca la hubieran encontrado”, asegura Miriam. El jueves 24 de enero encontraron el cuerpo de Giselle. Luz Estrada, del Observatorio Nacional de Feminicidios, señala que estas historias son frecuentes por fallas en la ruta de acceso a la justicia. “En el feminicidio hay un previo que pudo haberse evitado y no se trata solo de revisar los protocolos o los manuales y realizar ajustes; por qué a pesar de tener protocolos y protocolos, en la investigación no se implementan”.